对加强地方各部门财政拨款结转结余资金管理的建议

对加强地方各部门财政拨款结转结余资金管理的建议

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近年来，随着地方财政收支规模的快速增长，地方各部门财政拨款结转结余资金规模也在不断增加，加强财政拨款结转结余资金管理，已成为地方财政预算管理的重要内容。2010年，财政部对加强地方财政结余结转资金管理提出了总体要求，但由于缺乏具体的制度安排，一些地方财政拨款结转结余资金管理依然十分薄弱，造成财政资金闲置、浪费或挪用等问题，亟待改进和完善。

一、形成地方部门财政拨款结转结余资金的主要原因

（一）部门预算编制不完整和预算执行进度缓慢。目前，我国地方财政部门预算编制还不够完整、精细，尤其是一些地方财力较为困难的地区，对上级转移支付依赖程度较高，在编制部门预算时，大部分项目支出和上级专项转移支出未纳入年初预算，年初预算到位率普遍较低，导致在年度预算执行中频繁地调整、追加预算，有的预算调整、追加较晚，甚至到年底才能确定。在预算安排和资金拨付方面，普遍存在“前半年等钱用，后半年催用钱”的现象，致使部门和单位难以按进度执行，形成大量的结转资金。

（二）项目申报管理和专项资金安排不规范。目前，我国专项转移支付比重较大，资金分配过程缺乏规范、透明的制度体系，上级各主管部门在项目和资金安排上存在重复交叉等问题。为了得到更多的项目和资金支持，各地“跑部向钱”的问题依然突出，各部门以各种名义大量包装、申报项目，出现了一些项目重复申报或不实申报等问题，项目资金到位后，项目却无法按要求实施，形成大量项目结余资金。

（三）部门和单位领导对预算执行不够重视。一些部门和单位领导认为，财政预算一经下达，财政资金就属于单位所有，预算执行快慢则由单位自行把握。一些单位项目实施缓慢，项目资金无法在预算年度内实现支出，形成结余结转资金；一些单位项目已经实施、支出事项已经发生，但不在规定时间内结算、报账，形成账面结余结转资金。

二、地方部门财政拨款结转结余资金管理存在的主要问题

（一）未将财政拨款结转结余资金纳入预算管理。财政拨款结转结余资金管理是财政预算执行管理的延伸和重要组成部分，但一些地方财政部门只注重资金分配和当年收支管理，对各部门形成的财政拨款结余结转资金未纳入预算管理范围。一方面财政收支矛盾十分突出，一方面大量财政拨款结余结转资金长期留存在部门和单位，未纳入财政统筹安排、有效利用，影响预算执行的效率性和严肃性，造成财政资金闲置、浪费，甚至被挪用。

（二）缺乏财政拨款结转结余资金管理激励约束机制。财政部要求，各级财政部门要研究完善本级部门结余结转资金管理制度，建立结余结转资金管理与预算编制相衔接的激励约束机制。但目前，许多地方财政部门还未建立完善结余结转资金管理制度。对结余结转资金统筹安排和使用，涉及到各部门和单位的利益调整，由于缺乏相应的激励约束措施，一些部门和单位存在抵触情绪，甚至为减少结余结转资金而大把花钱、突击花钱，有违结转结余资金管理和预算执行管理的初衷。

（三）会计核算制度不配套，财政拨款结余结转资金得不到正确反映。2010年，财政部对中央级行政事业单位财政拨款结余结转资金的会计核算提出了具体规定，增设了相应会计科目。但该规定仅限于中央各部门，未要求地方各行政事业单位执行，现行行政事业单位会计制度无法清楚反映地方各部门和单位财政拨款收支、结余结转资金和预算执行情况，为界定和管理财政拨款结余结转资金增加了难度。

三、规范地方部门财政拨款结转结余资金管理的建议

（一）压缩和消化财政拨款结转结余资金规模。一是增强地方预算编制的完整性和精细化程度。上级财政部门应提前通知对下一般转移支付和部分专项转移支付指标，全额编入地方年初部门预算，提高预算年初到位率、完整性和精细化程度，减少预算调整和追加。二是加强项目库建设。规范项目申报管理，严格项目预算编制，防止重复或不实项目申报套取项目资金，严格按预算和项目进度拨付资金，确保项目资金与项目建设落到实处。三是加快预算执行进度，提高预算支出执行的及时、均衡和有效性。对当年执行进度慢、预计年底可能形成较多结余结转资金的项目，应及时调减当年预算；对经财政部门审核调减的部门预算资金，应及时收回财政总预算。四是及时消化以前年度结余。对以前年度预算安排的因特殊原因无法支出或不需支出的项目，财政部门应商各部门和单位通过调减部门预算等方式，将资金收回总预算。

（二）规范财政拨款结余结转资金预算管理。一是将部门财政拨款结余结转资金纳入部门预算管理范围。每年应对部门财政拨款结转结余资金进行清理摸底，统计上报，避免财政拨款结余结转资金长期结留在部门和单位。二是科学分析和界定财政拨款结转结余资金性质。属基本支出结转资金的，原则上结转下年继续使用，用于上年未实现的基本支出和本年增人增编等人员、公用经费支出；属于项目支出结转资金的，应结转下年继续按原用途使用，连续年度安排的延续项目结转资金，应根据结转资金情况和年度资金需求情况，统筹安排财政预算拨款；属于项目支出结余资金的或超过项目预算实施年度仍未使用的项目资金，应全部统筹用于编制以后年度部门预算。三是规范部门财政拨款结转结余资金的预算和使用程序。财政拨款结转结余资金应随部门预算编制实行“二上二下”程序，未经财政和有关部门审核批准，各部门和单位不得随意调整、使用财政拨款结余结转资金。

（三）建立财政拨款结转结余资金管理激励约束机制。一是要建立预算执行动态监管机制。财政部门应加强对各部门和单位预算执行情况的指导和督促，实行预算执行通报制度，强化部门支出责任和效率。二是建立结余结转资金管理与预算执行管理相衔接的激励约束机制。通过奖补和收回资金等方式，既要鼓励部门和单位按预算规定及时有效执行，避免形成大量的结余结转资金，又要鼓励部门和单位在预算执行中，精打细算，努力节约财政资金，防止大把花钱、突击花钱，恶意减少结余结转资金。

（四）规范地方部门财政拨款结转结余资金会计核算。及时修订完善现行行政事业单位会计制度，建立有利于全面反映预算执行和绩效考评的会计核算体系。一是在会计科目设置方面，在净资产下增设“财政拨款结转”、“财政拨款结余”及相关明细科目；在“经费（事业）支出”下增设“财政拨款支出”及相关明细科目；在收入下增设“财政调剂收入”及相关明细科目。二是在会计报表方面，增设 “财政拨款收支明细表”。三是事业单位财政拨款形成的结余结转资金不得转入“事业基金”科目，从而全面反映各部门财政拨款收支、财政拨款结余结转以及结余结转资金调剂使用等情况，为加强财政拨款结余结转资金管理、预算执行管理和支出绩效评价提供科学依据。